Inngangur

Mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna var stofnuð skv. 28. gr. Alþjóða- samnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi [hér eftir „mannréttindasamningurinn“] sem Ísland er aðili að.¹ Mannréttindanefndin gegnir fjölþættu eftirlitshlutverki. Hún tekur, í fyrsta lagi, við skýrslum frá aðildarríkjunum og gerir tillögur um breytingar á framkvæmd hans ef þurfa þykir.² Í öðru lagi tekur hún við ábendingum ríkja sem telja önnur ríki ekki framfylgja samn- ingnum með fullnægjandi hætti.³ Í þriðja lagi tekur nefndin við erindum frá einstaklingum sem halda því fram að mannréttindi þeirra séu ekki virt. Heimild Mannréttindanefndarinnar til að fara yfir og meta erindi einstaklinga eru þó háð því að lögsöguríki viðkomandi einstaklings hafi þegar samþykkt lögbærni hennar til þess.⁴

Þann 14. desember síðastliðinn birti Mannréttindanefndin álit, þess efnis að íslensk lög nr. 38/1990 (með síðari breytingum)⁵ um stjórn fiskveiða, brytu í bága við mannréttindasamninginn. Áður en gerð verður frekari grein fyrir álitinu og hugsanlegum áhrifum þess, er rétt að stikla á stóru yfir sögu þessara laga sem hafa óumdeilanlega verið uppspretta nokkurrar ólgu meðal þjóðarinnar sem varað hefur í hartnær aldar- fjórðung.

Allt frá upphafi Íslandsbyggðar og fram á seinni hluta 20. aldar stunduðu Íslendingar sjósókn án afskipta stjórnvalda. Takmarkanir á þorskveiðum hófust árið 1977, að tillögu Hafrannsóknarstofnunar, með lögum nr. 81/1976 (nú lög nr. 79/1990), um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Á árunum 1982-1983 þótti ástand þorsksstofnsins orðið það slæmt að frekari aðgerða væri þörf. Vænlegast þótti, „eftir víðtækt samráð sjávarútvegsráðuneytisins og hagsmunaaðila í sjávarútvegi“⁶ að takmarka veiðar með úthlutun aflakvóta til einstakra skipa. Með lögum, sem giltu til eins árs í senn, fengu skip sem voru við botnfiskveiðar á tímabilinu 1. nóvember 1982 – 31. október 1983, og höfðu fullnægjandi veiðireynslu, úthlutað slíkum kvóta. Við reglulega endurnýjun laganna var aflaheimildum úthlutað með tilliti til veiðireynslu og takmarkaðist því óhjákvæmilega við þau skip sem höfðu verið að veiðum á fyrrgreindu tímabili og fengu kvóta við fyrstu úthlutun. Aflaheimildir tiltekinna skipa urðu varanlegar árið 1990 með lögum um stjórn fiskveiða nr. 38/1990. Samkvæmt 5. gr. laganna fengu þeir einir aflaheimildir sem slíkar heimildir höfðu árið 1988⁷ og þar sem önnur skip höfðu ekki komist að síðan kvótakerfið var tekið upp, réði tíðrætt tímabil (1. nóvember 1982 – 31. október 1983) úrslitum um varanlegar aflaheimilir tiltekinna skipa.⁸

Árið 1998 féll dómur í Hæstarétti⁹ þess efnis að fiskveiðistjórnunarlögin brytu í bága við stjórnarskrána. Málið var höfðað gegn ríkinu vegna synjunar um veiðiheimildir á grunni 5.gr. laganna. Hæstiréttur taldi að þótt stjórn fiskveiða og takmarkanir á veiðum ákveðinna tegunda gætu verið nauðsynlegar, væri hins vegar ekki séð að varanleg úthlutun kvóta til afmarkaðs hóps og endanleg útilokun annarra, gæti talist nauðsynleg til verndunar nytjastofnanna. Viðkomandi ákvæði og útfærsla þess bryti þ.a.l. í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Alþingi brást við dómnum með lagabreytingu sem veitti annars vegar rétt til að veiða ákveðnar tegundir án aflaheimilda og hins vegar möguleika á að fá aflaheimildir á tegundir sem lytu takmörkunum framseldar gegn greiðslu til þeirra sem höfðu yfir slíkum heimildum að ráða.¹⁰

Stuttu eftir gildistöku lagabreytingarinnar reyndi á lögmæti hins nýja ákvæðis í svokölluðum Vatneyrardómi.¹¹ Hæstiréttur taldi fiskveiðistjórnarlögin nú standast stjórnarskrá. Veiðiheimildir væru ekki lengur takmarkaðar við ákveðinn hóp einstaklinga því nú gætu aðrir keypt slíkar heimildir ef handhafar þeirra vildu selja. Þá taldi Hæstiréttur að varanlegar veiðiheimildir manna, sem hefðu stofnað til mikils tilkostnaðar, gerðu þeim kleift að skipuleggja útgerðina til lengri tíma sem leiða myndi til aukinar hagkvæmni.

Um þennan dóm deildu lærðir og leiknir mikið í ræðu og riti, að ógleymdum þeim sem töldu sig eiga beinna hagsmuna að gæta og létu verkin tala er þeir héldu kvótalausir til veiða, í trássi við lögin, til að knýja fram breytingar. Nú lítur e.t.v. út fyrir að téðir lögbrjótar hafi haft erindi sem erfiði því slíkar aðgerðir voru einmitt upphafið að áliti Mannréttindanefndar innar, sem er meginefni þessarar greinar.

Álit Mannréttindanefndarinnar

Málsástæður og kröfur málshefjenda: Árið 2004 sendu tveir íslenskir ríkisborgarar erindi til Mannréttindanefndarinnar.¹² Þeir höfðu fengið á sig dóm í Hæstarétti skv. lögum nr. 38/1990 (nú lög nr. 116/2006) um stjórn fiskveiða, fyrir veiðar án tilskilinna aflaheimilda.¹³ Tilefni erindisins voru ítrekaðar synjanir um veitingu aflaheimilda sem málshefjendur töldu brjóta í bága við jafnræðisreglu 26. gr. mannréttindasamningsins¹⁴ vegna veitingar varanlegra heimilda til útvalinna aðila og útilokun annarra frá fiskimiðum landsins nema gegn greiðslu til hinna útvöldu. (4.1. mgr. álitsgerðarinnar).

Röksemdir ríkisins: Íslenska ríkið taldi málshefjendum ekki mismunað umfram þann megin þorra manna sem ekki hefði fengið aflaheimildir og enda þótt einungis afmörkuðum hópi manna hefði verið úthlutað aflaheimildum, væri ekki um beina mismunun að ræða, heldur réttlætanlega aðgreiningu sem hefði lögmæt markmið; væri hlutlaus og sanngjörn. Ríkið vakti athygli á mikilvægi þess að vernda nytjastofnana, almannahagsmunir lægju þar við. Hætta á ofveiði á íslenskum fiskimiðum væri staðreynd og hrun fiskistofna myndi hafa alvarlegar afleiðingar fyrir íslensku þjóðina, sem hefði haft fiskveiðar að aðalatvinnuvegi frá fyrstu öldum Íslandsbyggðar. Því krefðust almannahagsmunir þess að nokkrar hömlur væru settar á frelsi einstaklinga til veiða í atvinnuskyni. (8.4. og 8.5. mgr.). Einnig væri ríkið þjóðréttarlega skuldbundið til að tryggja verndun fiskimiðanna skv. Hafréttarsamningnum.¹⁵ Ríkið taldi veitingu aflaheimilda með tilliti til fyrri veiðigetu, eðlilega og sanngjarna þegar litið væri til þess tilkostnaðar sem útgerðir hefðu stofnað til í góðri trú um áframhaldandi veiðileyfi. Auk þess gerði varanleg kvótaúthlutun þeim kleift að skipuleggja útgerðina til lengri tíma. (8.6. mgr.)

Að lokum benti ríkið á að þær veiðiheimildir, sem veittar voru upphaflega, hefðu verið framseldar að miklu leyti og þeir sem hefðu keypt eða leigt heimildir gætu ekki talist til útvalins hóps. Ef réttindin yrðu skyndilega takmörkuð eða tekin algjörlega frá „eigendum“ sínum, til skiptingar milli allra sem vildu stunda fiskveiðar, væri gengið harkalega á rétt þeirra sem hefðu með löglegum hætti fjárfest í þessum réttindum og hefðu lögmætar væntingar til þess að geta nýtt þau. (8.9.mgr.)

Gagnrök málshefjenda: Málshefjendur fengu tækifæri til að bregðast við röksemdum ríkisins og töldu í fyrsta lagi að takmörkun á mannréttindum yrði ekki réttlætt með því einu að setja hana í lög. Í öðru lagi töldu höfundar að draga mætti óhlutdrægni ríkisins í efa í umfjöllun þess um réttindi kvótakaupenda. Þeim réttindum hefði ríkið lýst þannig að samhljóma yrði við eignaréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar og vildi ríkið þannig verja kvótakerfið með þeim rökum að ekki mætti hrófla við stjórnarskrárvörðum réttindum þeirra sem nytu ívilnunar kvótakerfisins. Málshefjendur héldu því hins vegar fram að kaup á vörum eða réttindum, sem ekki væru réttmæt eign seljanda, sköpuðu ekki eignarétt. (9.1. mgr.) Í þriðja lagi ítrekuðu málshefjendur þá afstöðu sem tekin var í Valdimarsdómi Hæstaréttar frá 1998, að varanleg mismunun á réttindum manna til fiskvæða gæti ekki talist nauð-synleg fyrir nytjastofnana.

Niðurstaða Mannréttindanefndarinnar: Mannréttindaefndin taldi aðgreiningu ekki þurfa að teljast til mismununar í öllum tilvikum, en öll aðgreining þyrfti samt sem áður að vera gerð á hlutlausum grunni og til samræmis við lögmæt markmið. Mannréttindanefndin hafnaði því ekki að markmið aðgreiningarinnar væru lögmæt og að veiting aflaheimilda til þeirra einna sem fyrir voru í greininni gæti vel verið réttlætanleg um ákveðinn tíma. (10.4. mgr.) Hins vegar benti Mannréttindanefndin á að þá eiginleika sem í aflaheimildunum fælust mætti leggja til jafns við eiginleika eignarhalds, þ.e. einkanotkun tiltekins hóps og útilokun annarra nema borgun kæmi fyrir. Slíkt eignarhald væri andstætt 1.gr. laganna sjálfra sem kvæði á um að nytjastofnar landsins væru sameign þjóðarinnar og aflaheimildir yrðu ekki taldar til eigna handhafa þeirra. Því gæti ekki talist réttlætanlegt til verndar nytjastofnunum, að helstu auðlind þjóðarinnar væri breytt úr almannaeign í einkaeign sem gengi kaupum og sölum. (10.4. mgr.)

Niðurstaða Mannréttindanefndarinnar varð sú, að íslensku lögin um stjórn fiskveiða brytu í bága við 26.gr. mannréttindasamningsins, þar sem ríkið þótti ekki hafa fært nægileg rök fyrir því að varanleg einkaheimild afmarkaðs hóps til nýtingar eða sölu á sameiginlegri eign þjóðarinnar gæti talist réttlætanleg og nauðsynleg m.t.t. þess tilgangs sem lögin ættu að þjóna. (10.4. og 11. mgr.)

Um bein réttaráhrif álitsins í landsrétti

Í dómum Hæstaréttar er að finna sterka viðleitni til að túlka íslenskan rétt til samræmis við þjóðréttarreglur.¹⁶ Þetta lögskýringarsjónarmið þykir sérstaklega eiga við þegar ríkið hefur skuldbundið sig til að haga löggjöfinni til sam-ræmis við réttindi borgaranna, sbr. dóm Hæstaréttar frá 18 maí 1995.¹⁷ Þá hefur Hæstiréttur vísað sérstaklega til mannréttindasamningsins sem hér um ræðir (Alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi). Í dómi frá frá 5. mars 1992, taldi Hæstiréttur að túlka bæri þágildandi 72.gr. stjórnarskrárinnar um tjáningarfrelsi¹⁸ „með tilliti til þeirra skuldbindinga um vernd æru, persónu- og tjáningarfrelsis í alþjóðlegum mannréttindasáttmálum, sem íslenska ríkið hefur fullgilt. [Væri] þar að geta Mannréttindasáttmála Evrópu […] og Alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.“¹⁹

Enda þótt Hæstiréttur telji sig skuldbundinn til að skýra íslensk lög til samræmis við þjóðarétt, hafa ólögfestar þjóðréttarreglur ekki bein réttaráhrif í íslenskum rétti.²⁰ Niðurstaða Mannréttindanefndarinnar er t.a.m. ekki ógilding á dómi Hæstaréttar í Vatneyrarmálinu. Í fyrsta lagi er Mannréttindanefndin ekki dómstóll og þó ríkið hafi viðurkennt lögbærni hennar til að meta erindi frá einstaklingum er hún ekki stofnun sem kveður upp bindandi dóma.²¹ Í öðru lagi hefur Mannréttindanefndin ekki lögsögu til að meta lögmæti laga gagnvart stjórnarskránni, heldur einungis gagnvart þeim mannréttindasamningi sem henni er ætlað að túlka. Þess ber þó að geta að fyrirmynd jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar er sótt til 26. gr. mannréttindasamningsins sem hér um ræðir og í athugasemdum með frumvarpi frá 1994 um breytingar á mannréttindaákvæðum stjórnarskrár, segir m.a: „[J]afnræðisreglan er skýrlega orðuð í alþjóðlegum mann- réttindasamningum sem Ísland er aðili að og er því til eðlilegrar samræmingar að festa hana í stjórnarskrána. Þannig er hún afdráttarlaust orðuð í 26.gr. alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.“²² Því má e.t.v. segja að álit mannréttindanefndarinnar sé í raun túlkun viðkomandi ákvæðis stjórnarskrárinnar, þótt með óbeinum hætti sé.

En þrátt fyrir að álitið hafi, strangt til tekið, ekki bein réttaráhrif í íslenskum rétti, er fráleitt að telja íslenska ríkið óbundið af því. Ríkinu ber þvert á móti þjóðréttarleg skylda til að virða álitið og fylgja því eftir.

Bindandi áhrif álitsins að þjóðarétti

Við mat á gildi álitsins þarf að gefa gaum að tvennu; bindandi áhrifum mannréttindasamningsins og bindandi áhrifum álitsins sjálfs.

Bindandi áhrif mannréttindasamningsins: Þjóðréttarreglur eru af ýmsum toga og bindandi áhrif þeirra misjöfn. Alþjóðasamningar, sem ríki hafa undirritað og fullgilt, eru hins vegar ekki til skrauts. Þjóðréttarsamningar eru t.a.m. þær grundvallarréttarheimildir sem Alþjóðadómstóllinn í Haag styðst við í dómum sínum.²³ Þær reglur sem gilda um þjóðréttarsamninga eru að nokkru leyti frábrugðnar reglum hins hefðbundna samningaréttar

en þó eru meginreglurnar þær sömu. Í 26. gr. Vínarsáttmálans um þjóðréttarsamninga²⁴ er „pacta sunt servanda“ helsta meginregla samningaréttar, skráð: Fullgildir alþjóðasamningar eru bindandi fyrir öll aðildarríki þeirra og þá ber að framkvæma í góðri trú.²⁵ Þau 160 ríki sem eru aðilar að mannréttindasamningnum,²⁶ að Íslandi meðtöldu, eru því þjóðréttarlega skuldbundin af samningnum og ber að framkvæma hann í góðri trú. Í 27.gr. Vínarsáttmálans, sem einnig á hér við, segir að brot á alþjóðasamningi verði ekki réttlætt með vísan til landslaga viðkomandi ríkis.²⁷

Auk fyrrgreindra þjóðréttarreglna sem kveða á um bindandi áhrif þjóðréttarsamninga, ber orðalag mannréttindasamningsins sjálfs það með sér að honum sé ætlað að vera skuldbindandi. Í 2. gr. mannréttindasamningsins er kveðið á um 1) skyldu ríkjanna til að virða og tryggja borgurum sínum þau réttindi sem viðurkennd eru í samningnum; 2) skyldu þeirra til að gera nauðsynlegar ráðstafanir í lögum eða með öðrum hætti til að tryggja framfylgni hans og 3) skyldu ríkjanna til að veita raunhæfar úrbætur til þeirra sem kunna að hafa orðið fyrir skerðingu á réttindum sínum.

Að lokum má bæta því við um bindandi áhrif mannréttindasamningsins, að breytni íslenskra stjórnvalda gefur sterklega til kynna að ríkið telji sig yfirleitt bundið af þeim alþjóðasamningum sem það er aðili að. Þetta má t.d. sjá í lagafrumvörpum²⁸ en einnig er vert að benda á að í málflutningi sínum fyrir Mannréttindanefndinni varði ríkið fiskveiðistjórnunarkerfið m.a. með vísan til skuldbindinga sinna gagnvart Hafréttarsamningnum. Mannréttindasamningar eru annars eðlis en samningar á borð við Hafréttarsamninginn vegna þess að þeir skapa réttindi fyrir aðila sem eiga ekki beina aðild að samningunum. Íslenska ríkið brýtur því ekki gegn beinum hagsmunum annarra aðildarríkja ef það gerist brotlegt við mannréttindasamninga,²⁹ líkt og það myndi e.t.v. gera ef um brot gegn Hafréttarsamningnum væri að ræða. Hafréttarsamningurinn, sem var fullgildur af Alþingi árið 1985,³⁰ hefur þó alls ekki sterkara gildi en umræddur mannréttindasamningur. Það er allmennt viðurkennt í alþjóðasamfélaginu að mannréttindi hafi gríðarlega sterkt vægi og túlka beri þjóðréttarreglur á þann hátt sem samræmist ákvæðum mannréttindasamninga (en ekki öfugt) ef hætta er á árekstrum þjóðréttarsamninga. Hið sérstaka eðli mannréttindasamninga veitir ríkjum því enga tilslökun við framkvæmd þeirra.

Að framansögðu er óhætt að fullyrða að Ísland er skuldbundið skv. alþjóðalögum til að virða og framkvæma mannréttindasamninginn í góðri trú.

Bindandi áhrif álits Mannréttindanefndarinnar: Almennt er talið að við túlkun og framkvæmd þjóðréttarsamninga beri að virða álit og niðurstöður þar til gerðra stofnanna. Það eykur einsleitni sem er nauðsynleg til að tryggja samræmi í framkvæmd meðal aðildarríkja tiltekinna samninga.³¹ Sem dæmi um stofnanir af þessu tagi má nefna Evrópudómstólinn, Mannréttindadómstól Evrópu, EFTA dómstólinn, Hafréttardómstólinn og Mannréttindanefndina.

Með undirritun sérstaks viðauka við mannréttindasamninginn veitti Ísland Mannréttindanefndinni umboð til að taka við og meta erindi frá einstaklingum.³² Íslenska ríkið er því ekki aðeins bundið af samningnum sjálfum heldur hefur það einnig viðurkennt lögbærni nefndarinnar til að túlka hann og skera úr um hvort brotið hafi verið gegn ákvæðum hans. Nú hefur nefndin nýtt það umboð og komist að niðurstöðu um að íslenska ríkið hafi gerst brotlegt við samninginn. Ríkið getur því ekki hundsað niðurstöðu nefndarinnar nema ætlunin sé að vera vísvitandi í andstöðu við alþjóðalög.

Ekki verður því séð að geðþóttaákvarðanir geti ráðið því hvort og þá hvernig bregðast skuli við álitinu. Slíkar geðþóttaákvarðanir og undanbrögð eiga helst upp á pallborðið hjá einsflokka- og einræðisríkjum og þjóna ekki öðrum tilgangi en að grafa undan mannréttindum og virðingu fyrir alþjóðalögum.³³ Nauðsynlegt er að taka álitið alvarlega en það er ekki nóg. Mannréttindabrot verða ekki bætt með því einu að líta þau alvarlegum augum. Umgjörð þjóðaréttar er nokkuð sérstök að því leyti að aðilar hans, hin fullvalda ríki, fara sameiginlega með löggjafarvaldið en geta ekki, nema með takmörkuðum hætti, þvingað önnur ríki til að virða alþjóðalög. Dómsvaldið er háð samþykki allra deiluaðila um hvort leita eigi til dómstóla og þá hvernig framfylgja skuli niðurstöðum þeirra. Þar sem ekkert eiginlegt framkvæmdavald er til staðar, er framfylgni alþjóðalaga að miklu leyti háð góðri trú ríkjanna, eins og kveðið er á um í Vínarsáttmálanum um alþjóðasamninga og fjallað var um hér að framan.

Ætli íslenska ríkið sér að vera vísvitandi í andstöðu við alþjóðalög er það ekki aðeins að brjóta gegn mannréttindasamningnum heldur er það einnig að brjóta gegn þeirri grundvallarreglu sem þjóðaréttur á allt sitt undir, þ.e. grundvallarreglunni um góða trú.³⁴ Brýna nauðsyn ber því til að bregðast skjótt við. Ísland á margt að verja; 1) heiður sinn á alþjóðavettvangi; 2) hugsanlegt sæti í Öryggisráðinu, sem varla verður veitt til ríkis sem telur sig ekki bundið af alþjóðalögum 3) og síðast en ekki síst, trúverðugleika sinn og heilindi gagnvart eigin borgurum.

Um mögulegar úrbætur ríkisins

Nauðsyn þess að takmarka þorskveiðar hefur hvorki verið dregin í efa í þessari grein né í þeim dómum og gögnum sem hér hefur verið vísað til. Ætla ég mér því ekki að leggja það til að fiskveiðar á Íslandsmiðum verði gefnar frjálsar og takmarkalausar á ný. Sú leið sem heppilegast er að fara við stjórn fiskveiða, verður heldur ekki útfærð hér, enda markmið greinarinnar að túlka álit Mannréttindanefndarinnar og áhrif þess. Þó er hægt að fullyrða að uppstokkun aflaheimilda sé nauðsynleg til að sú skerðing, sem orðið hefur á mannréttindum, geti gengið til baka. Innköllun á núgildandi aflaheimildum yrði þar af leiðandi óhjákvæmileg en að auki fyllilega lögmæt.

Eins og fram kom í málatilbúnaði ríkisins fyrir Mannréttindanefndinni, telur ríkið ekki sæmandi að taka ‘eignarnámi’ þær aflaheimildir sem hafa verið framseldar og menn hafa fjárfest í, verandi í góðri trú um lögmætan rétt til nýtingar þeirra. Vísa má þó til fordæma um hið gagnstæða í breytni íslenskra stjórnvalda. Afréttir sem bændur hafa svo áratugum og jafnvel öldum skiptir talið til eigna sinna, með fullum rétti til nýtingar kosta og gagna, telur ríkið nú þjóðlendur og hefur ‘þjóðnýtt’ þær án þess að nokkrar bætur komi fyrir.³⁵

Þjóðlendumálin eiga það sammerkt með fiskveiðistjórnunarkerfinu að vera togstreita milli almanna- og einkaeignaréttar, auk þess að vera afar umdeild. Það sem greinir málin hins vegar að er sá venjuréttur sem helgað hefur eignir bænda, sem hafa um langt skeið og í góðri trú, talið sig lögmæta eigendur þeirra afrétta sem um ræðir.³⁶ Handhafar kvótans geta ekki borið fyrir sig góða trú þar sem 1. gr. laga um stjórn fiskveiða kveður með skýrum hætti á um að eigandi nytjastofna á Íslandsmiðum sé íslenska þjóðin og að veiðiheimildir myndi ekki eignarétt eða óafturkallanlegt forræði yfir þeim. Handhafar aflaheimildanna geta ekki heldur borið fyrir sig að eignarhald hafi skapast vegna venjuréttar, þar sem fyrrnefnt ákvæði kveður svo skýrt á um hið gagnstæða og sett lög ganga almennt framar venjurétti, sérstaklega þegar lögin eru skýr og afdráttarlaus eins og raunin er í þessu tilviki. Þá þykir það einnig til stuðnings venju að hún hafi mótast friðsamlega og í samræmi við vilja eða skilning megin þorra manna.³⁷ Verða þessi einkenni að teljast bændum til tekna en það sama verður tæpast sagt um eignarétt yfir fiskimiðunum sé tekið tillit til ófriðarins sem gætt hefur svo lengi um fiskveiðistjórnunarkerfið.³⁸

Ekki fæst annað séð en að fyllilega lögmætt og eðlilegt sé að innkalla aflaheimildirnar. Hvergi er gefið til kynna í lögum að þær njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar, heldur þvert á móti skýrt kveðið á um hið gagnstæða. Þá hefur þeim almennu skilyrðum sem venjuréttur lýtur, ekki verið náð, eins og fjallað var um hér að framan.

Benda skal þó á, að þrátt fyrir að framseldar aflaheimildir verði ekki taldar njóta eignaréttarverndar, hafa þeir einstaklingar sem greitt hafa fyrir aflaheimildir til aðila úr hinum útvalda hópi, sem upphaflega fékk úthlutað aflaheimildum, einnig orðið fyrir þeirri mannréttindaskerðingu sem álit Mannréttindanefnarinnar tekur til. Eðlilegt er því að viðkomandi aðilar verði ekki látnir gjalda fyrir óhjákvæmilega uppstokkun aflaheimilda. Deila má hinsvegar um fjárfestingar þeirra aðila sem upphaflega fengu úthlutun, þar sem þeir tilheyra hinum útvalda hópi og því e.t.v. ekki hægt að telja þeim mismunað þrátt fyrir að þeir hafi aukið við heimildir sínar með viðskiptum við aðra handhafa sem hafa, í flestum tilvikum, einnig tilheyrt hinum útvalda hópi.

Hugleiðing um náttúruauðlindir að lokum

Lög um stjórn fiskveiða eru ekki einungis gagnrýniverð frá sjónarhóli jafnræðis. Á sviði mannréttinda mætti nefna rétt til atvinnufrelsis (sem þegar hefur verið fjallað um í Valdimars- og Vatneyrardómnum) og réttinn til að velja búsetu. Auðlindaréttur er einnig nátengdur allri umræðu um nýtingu náttúruauðlinda, þar með talið nýtingu fiskistofna. Réttur þjóða til að njóta auðlinda sinna nýtur ríkrar verndar í þjóðarétti. Allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna fjallaði um sjálfræði þjóða yfir náttúruauðlindum sínum í yfirlýsingu nr. 1803 frá 1962.³⁹ Þar segir meðal annars að nýting náttúruauðlinda eigi að þjóna hagsmunum og auka velmegun fólksins í viðkomandi ríki. Þessi regla hefur verið staðfest í tveimur helstu mannréttindasamningum Sameinuðu þjóðanna, báðum fullgiltum af íslenska ríkinu.⁴⁰ Í 1.gr. þeirra beggja segir m.a. að ráðstöfun náttúruauðlinda skuli byggja á sameiginlegum hagsmunum íbúa hverrar þjóðar og aldrei megi svipta þjóð lífsviðurværi sínu. Þess má geta að með hugtakinu ‘þjóðir’ (peoples) er ekki átt við ríkið sjálft heldur er átt við fólkið sem landið byggir. Rétturinn til að njóta náttúruauðlinda var Íslendingum hér áður fyrr svo sjálfsagður að líklega hefur fáum dottið í hug að vísa til hans sem sérstaks „réttar“. Nú er hins vegar ekki lengur um réttindi þjóðarinnar að ræða heldur forréttindi fárra. Því spyrja menn sig e.t.v. hvort og þá hvernig núverandi fyrirkomulag og skipting náttúruauðlinda landsins samrýmist hagsmunum fólksins í sjávarbyggðum landsins sem margar hverjar hafa sannarlega verið sviptar lífsviðurværi sínu.

Neðanmálsgreinar

1. Alþjóðasamningur um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi (International Covenant on Civil and Political Rights, 999 U.N.T.S 171). Fullgiltur af Alþingi árið 1979 sbr. auglýsingu nr. 10. 28. ágúst 1979 í C-deild Stjórnartíðinda, og gekk í gildi 22. nóvember sama ár. (International Covenant on Civil and Political Rights, 999 U.N.T.S 171)

2. Sbr. 40.gr. samningsins.

3. Sbr. 41.gr. samningsins. Kvartanir ríkja eru þó háðar því að ríkið sem kvartað er undan hafi fyrirfram veitt nefndinni heimild, í formi sérstakrar yfirlýsingar, til að taka á móti slíkum kvörtunum.

4. Ríki veita nefndinni slíka heimild með undirritun sérstaks viðauka við samninginn. Það gerði íslenska ríkið um leið og samnngurinn sjálfur var fullgiltur.

5. Núgildandi 116/2006. En viðkomandi lögum hefur verið breytt þó nokkuð oft.

6. Athugasemdir með frumvarpi til laga 38/1990 um stjórn fiskveiða, (Þskj. 609, mál nr. 352)

7. Þágildandi 5.gr : Við veitingu leyfa til veiða í atvinnuskyni koma til greina þau skip ein sem veiðileyfi fengu skv. 4. og 10. gr. laga nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða, og ekki hafa horfið varanlega úr rekstri…

8. Samantekt um sögu laga um stjórn fiskveiða er fengin úr athugasemdum með frumvarpi til laga 38/1990 um stjórn fiskveiða, (Þskj. 609 á 352. mál).

9. H:145/1998 frá 3. desember 1998 (Valdimar Jóhannesson gegn íslenska ríkinu).

10. Athugasemdir með frumvarpi til laga 1/1999 um breytingar á lögum um stjórn fiskveiða nr. 38/1990 (Þskj. 443, mál nr. 343)

11. H:12/2000 frá 6. apríl 2000 (Ákæruvaldið gegn Birni Kristjánssyni, Svavari Rúnari Guðnasyni og Hyrnó ehf.)

12. Mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna, álit nr. 1306/2004 (24. október 2007) Í skýrslu 91. fundaraðar nefndarinnar, birtri þann 14. des. 2007.

13. Sjá H:472/2002 frá 20. mars 2003 (Ákæruvaldið gegn Erlingi Sveini Haraldssyni, Erni Snævari Sveinssyni og Fagramúla ehf.)

14. 26. gr. er svohljóðandi: Allir eru jafnir fyrir lögunum og eiga rétt á sömu lagavernd án nokkurrar mismununar. Lögin skulu því í þessu skyni banna hvers konar mismunun og ábyrgjast öllum mönnum jafna og raunhæfa vernd gegn mismunun svo sem vegna kynþáttar, litarháttar, kynferðis, tungu, trúarbragða, stjórnmálaskoðana eða annarra skoðana, þjóðernisuppruna eða félagslegs uppruna, eigna, ætternis eða annarra aðstæðna.

15. Sbr. auglýsingu 7/1985 í C – deild Stjórnartíðinda.

16. H:103/1994 frá 18. maí 1995 (Ákæruvaldið gegn Sveini Eiríki Sigfússyni) H: 120/1989 frá 9. Janúar 1990, (Ákæruvaldið gegn Guðmundi Breiðfjörð Ægissyni); H: 274/1991 frá 5. mars 1992 (Ákæruvaldið gegn Halli Magnússyni)

17. H:103/1994 frá 18. maí 1995 (Ákæruvaldið gegn Sveini Eiríki Sigfússyni); Sjá einnig Davíð Þór Björgvinsson, Lögskýringar, (Reykjavík: Háskólaútgáfan, 1996) bls. 51. Sjá einnig Öryrkjadóm svokallaðan: H: 549: 2002 frá 16. október 2003 (Ingibjörg Gunnarsdóttir gegn Tryggingastofnun ríkisins) Hér var annar samningur Sameinuðu þjóðanna, Alþjóðasamningur um fnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, hafður til hliðsjónar.

18. Tjáningarfrelsi er verndað í 73.gr eftir breytingu á Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1977 með Stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995.

19. H: 274/1991 frá 5. mars 1992 (Ákæruvaldið gegn Halli Magnússyni).

20. Umræddur samningur hefur ekki verið lögfestur hér á landi, en Alþingi sá engu að síður ástæðu til að birta hann í íslenskri þýðingu í lagasafni Íslands (nr. 10 1979) sem gefur vísbendingu um að honum sé ætlað að hafa nokkuð sterkt vægi þrátt fyrir að lögfestingu skorti.

21. Manfred Nowak. Introduction to the International Human Rights Regime. (The Raoul Wallenberg Intsitute Human Rights Library, volume 14) Martinus Nijhoff Publishers: Boston 2002. Bls. 80.

22. Athugasemdir með frumvarpi til stjórnskipunarlaga um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands 33/1944 (Þskj. 389, mál nr. 297, 1994)

23. 38.gr. Stofnsamþykktar Alþjóðadómstólsins í Haag ( Statute of the International Court of Justice, 26 júní, 1945, 33 U.N.T.S. 993)

24. Samningareglur þjóðaréttarins eru skráðar í Vínarsáttmálann um þjóðréttarsamninga(Vienna Convention on the Law of Treaties, 23 maí, 1969, 1155 U.N.T.S. 331). Ísland er ekki aðili að Vínarsáttmálanum en helstu meginreglur hans eru hinsvegar venjuhelgaðar og því bindandi fyrir alla þjóðréttaraðila óháð aðild. Um þjóðréttarvenjur í Vínarsamningnum, sjá t.d. dóm Alþjóðadómstólsins í Haag Ungverjaland gegn Slóvakíu (1997/7 mgr. 142) (Case concerning Gabcíkovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), 1997 I.C.J. 7)

25. Meginregla samningaréttar „samningar skulu standa“ (Every treaty in force is binding upon the parties to it and must be performed by them in good faith.)

26. Sjá ársskýrslu Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna (frá nítugustu fundarröð nefndarinnar, 9.-27. júlí 2007) Í viðauka nr. 10 við 62. ársskýrslu Allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna (A/62/40). bls. 1.

27. A party may not invoke the provisions of its internal law as justification for its failure to perform a treaty.

28. Í athugasemdum með frumvarpi til stjórnskipunarlaga um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands 33/1944 (Þskj. 389, mál nr. 297, 1994), kemur fram að ríkið líti svo á að íslensk lög séu höfð í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar, nema sérstakir fyrirvarar séu gerðir um annað og að hér á landi hafi yfirleitt verið leitast við að laga íslenskan rétt að ákvæðum mannréttindasamninga.

29. Þess verður þó að geta, að vaxandi fylgni er meðal aðila þjóðaréttar um að gróf mannréttindabrot séu engu ríki óviðkomandi, og skapi svokallaðar ergo omnes skyldur allra ríkja, sem skýrðar voru fyrst af Alþjóðadómstólnum í svokölluðu Barcelona Traction máli. Dæmi eru um að brot á mannréttindum hafi leitt til hernaðaraðgerða gegn brotlegum ríkjum, sbr. aðgerðir NATO ríkja í fyrrum Júgóslavíu, og hafa slíkar aðgerðir ekki verið gagnrýndar að miklu marki, þrátt fyrir að hernaður sé almennt bannaður sbr. 2.4 gr. Sáttmála Sameinuðu þjóðanna.

30. Sbr. auglýsingu 7/1985 í C – deild Stjórnartíðinda.

31. Davíð Þór Björgvinsson, Lögskýringar, (Reykjavík: Háskólaútgáfan, 1996) bls. 173.

32. Í 2. gr. viðaukans segir: Aðildarríki að samningnum sem gerist aðili að þessari bókun viðurkennir lögbærni 
nefndarinnar til þess að veita móttöku og athuga erindi frá einstaklingum, sem falla undir lögsögu þess, er halda því fram að þeir hafi orðið fyrir skerðingu af hálfu þess aðildarríkis á einhverjum þeirra réttinda sem lýst er í samningnum.

33. Guðmundur Alfreðsson. „Tillaga um mannréttindi í stjórnarskrá“ í Afmælisrit til heiðurs Gunnari G. Schram sjötugum 20. febrúar 2001, í ritstj. Ármanns Snævarr, Guðrúnar Erlendsdóttur, Jónatans Þór- mundssonar o.fl. (Reykjavík:Almenna bókafélagið, 2002), bls. 173

34. Grundvallarregluna um góða trú (principle of good faith) er víða að finna, bæði í landsréttar- og al- þjóðalögum. Auk vísan til hennar í Vínarsáttmálanum, er hennar t.a.m. getið í 2.gr. Sáttmála Sameinuðu þjóðanna.

35. Sjá t.d. úrskurð Óbyggðarnefndar nr. 5/2003 frá 10. desember 2004 og dóm Hæstaréttar í máli sem höfðað var gegn ríkinu í kjölfarið, H: 25/2007 frá 14. júní 2007 (Sigurður Jakob Jónsson, Anna Birna Þráinsdóttir, Ólafur Sigurþórsson o.fl. gegn íslenska ríkinu) Landssvæðið sem um ræðir í þessum dómi var numið á landnámsöld og hafa ‘eigendur’ nýtt það sem beitarland og til skógartekju.

36. Því afréttar-máli sem getið er hér að framan, hefur verið vísað til Mannréttindadómstóls Evrópu, en dómstóllinn hefur áður viðurkennt að venja og góð trú eigenda styrki rétt þeirra gagnvart eignaupptöku af hálfu ríkja, sbr. t.d. Asfuroglu og fleiri gegn Tyrklandi (36166/02) ECHR, 27. mars 2007 (Tel nægjanlegt að nefna eitt málsnúmer, þó þau séu fleiri því um er að ræða átta mál sem dæmd voru saman.) Í dómnum kom fram að eigendur landssvæðis hefðu keypt það í góðri trú og að ríkinu bæri að greiða bætur fyrir eignaupptökuna.

37. Sigurður Líndal, Um lög og lögfræði: Grundvöllur laga – réttarheimildir, 2. Útg. (Reykavík: Hið Íslenska bókmenntafélag, 2007) bls 180-182.

38. Hér mætti nefna annan dóm Mannréttindadómstóls Evrópu, N.A. og fleiri gegn Tyrklandi (37451/97) ECHR, 11. október 2005, þar sem þess var sérstaklega getið að eigendur teldust ekki einungis hafa eignast tiltekið land í góðri trú, heldur hefði friður einnig ríkt um eignarhald þeirra. Var tyrkneska ríkið því dæmt til að greiða bætur vegna eignaupptöku viðkomandi lands.

39. Ályktun Allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna nr. 1803 (1962) – G.A. Resolution on Permanent Sovereingnty over Natural Resourses, U.N. GAOR, 23rd sess., U.N. Doc. A/RES/1803 (1962).

40. Alþjóðasamningur um borgara- og stjórnmálaleg réttindi og Alþjóðasamningur um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, fullgilir af Alþingi 28. ágúst 1979. Sbr. auglýsingu nr. 10. 1979 í C-deild Stjórnartíðinda.

Heimildaskrá

Davíð Þór Björgvinsson, Lögskýringar, (Reykjavík: Háskólaútgáfan, 1996)

Guðmundur Alfreðsson. „Tillaga um mannréttindi í stjórnarskrá“ í Afmælisrit til heiðurs Gunnari G. Schram sjötugum 20. febrúar 2001, í ritstj. Ármanns Snævarr, Guðrúnar Erlendsdóttur, Jónatans Þórmundssonar o.fl. (Reykjavík: Almenna bókafélagið, 2002) Manfred Nowak. Introduction to the International Human Rights Regime. The Raoul Wallenberg Intsitute Human Rights Library, 14. bindi. (Martinus Nijhoff Publishers: Boston2002)

Sigurður Líndal, Um lög og lögfræði: Grundvöllur laga – réttarheimildir, 2. Útg. (Reykavík:

Hið Íslenska bókmenntafélag, 2007)

Íslensk lög og þingskjöl

Athugasemdir með frumvarpi til laga 1/1999 um breytingar á lögum um stjórn fiskveiða nr. 38/1990 (Þskj. 709, mál nr. 343, 1990)

Athugasemdir með frumvarpi til laga 38/1990 um stjórn fiskveiða (Þskj. 609, Mál nr. 352, 1990) Athugasemdir með frumvarpi til stjórnskipunarlaga um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins

Íslands 33/1944 (Þskj. 389, mál nr. 297, 1994)
Auglýsing 7/1985 í C – deild Stjórnartíðinda um fullgildingu Íslands á Hafréttarsamningnum. Lög nr. 38/1990 (Nú 116/2006) um stjórn fiskveiða
Lög nr. 81/1976 (Nú 79/1990), um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands
Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944

Alþjóðasamningar og skýrslur

Alþjóðasamningur um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. ( International Covenant on Civil and Political Rights, 999 U.N.T.S 171) Fullgiltur af Íslandi sbr. auglýsingu nr. 10. 1979 í C-deild Stjórnartíðinda

Alþjóðasamningur um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. (International Covenant on Economic Social and Cultural Rights,1966, 993U.N.T.S. 3) Fullgiltur af Íslandi 28. ágúst 1979, sbr. auglýsingu nr. 10. 1979 í C-deild Stjórnartíðinda.

Ályktun Allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna nr. 1803 (1962) – (G.A. Resolution on Permanent Sovereingnty over Natural Resourses, U.N. GAOR, 23rd sess., U.N. Doc. A/RES/1803, 1962) Ársskýrsla Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna (frá nítugustu fundarröð nefndarinnar, 9.-27. júlí 2007) Í viðauka nr. 10 við 62. ársskýrslu Allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna (A/62/40)

Sáttmáli Sameinuðu þjóðanna, 26. Júní 1945 (Charter of the United Nations 26. júní, 1945, 15 U.N.C.I.O. 335)

Stofnsamþykkt Alþjóðadómstólsins í Haag ( Statute of the International Court of Justice, 26 júní, 1945, 33 U.N.T.S. 993).

Vínarsáttmálinn um þjóðréttarsamninga (Vienna Convention on the Law of Treaties, 23. maí, 1969, 1155 U.N.T.S. 331)

Alþjóðlegir dómar og álit

Asfuroglu og fleiri gegn Tyrklandi (36166/02) ECHR, 27. mars 2007 (Mannréttindadómstóll Evrópu)

Barcelona Traction: Belgía gegn Spáni, dómur Alþjóðadómstólsins i Haag, 1970/3, (Case

Lögfræðingur 21

Concerning the Barcelona Traction, Light and Power Company Limited, Belgium v. Spain, Second Phase, 1970 I.C.J. 3)

Erlingur Sveinn Haraldsson og Örn Snævar Sveinsson gegn íslenska ríkinu, álit nr. 1306/2004 Mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna, (24. október 2007) Í skýrslu 91. fundaraðar nefndarinnar. 14. des. 2007.

Gabcíkovo-Nagymaros Project: Ungverjaland gegn Slóvakíu, dómur Alþjóðadómstólsins í

Haag 1997/7 (Case concerning Gabcíkovo-Nagymaros Project, Hungary v. Slovakia, 1997 I.C.J. 7)

N.A. og fleiri gegn Tyrklandi (37451/97) ECHR, 11. október 2005 (Mannréttindadómstóll Evrópu)

Hæstaréttardómar

H:120/1989 frá 9. Janúar 1990, (Ákæruvaldið gegn Guðmundi Breiðfjörð Ægissyni) H:274/1991 frá 5. mars 1992 (Ákæruvaldið gegn Halli Magnússyni)

H:103/1994 frá 18. maí 1995 (Ákæruvaldið gegn Sveini Eiríki Sigfússyni)

H:145/1998 frá 3. Desember 1998 (Valdimar Jóhannesson gegn íslenska ríkinu).

H:12/2000 frá 6. apríl 2000 (Ákæruvaldið gegn Birni Kristjánssyni, Svavari Rúnari Guðnasyni og Hyrnó ehf.)

H:472/2002 frá 20. mars 2003 (Ákæruvaldið gegn Erlingi Sveini Haraldssyni, Erni Snævari

Sveinssyni og Fagramúla ehf.)
H:549: 2002 frá 16. október 2003 (Ingibjörg Gunnarsdóttir gegn Tryggingastofnun ríkisins) H:25/2007 frá 14. júní 2007 (Sigurður Jakob Jónsson, Anna Birna Þráinsdóttir, Ólafur

Sigurþórsson o.fl. gegn íslenska ríkinu)

http://logfraedingur.unak.is/pistlar.asp?fl=4